4년 중임, 기본권 강화된 대통령 개헌안 발의 돼

헌법은 모든 법의 기본이 되는 법으로 모든 하위법들의 기초 가치를 담는 법이다. 김선택·윤정인은 논문 ‘국민참여개헌, 어떻게 할 것인가’에서 ‘헌법은 사람들과 사람들의 삶에 관한 스토리’라며 ‘그들이 원하는 것을 그들이 이해하는 대로 써서 담아야 하는 (어떤) 것’이라고, 헌법은 국가에 소속된 사람들 자체를 위한 법이어야 하며 그들에게 쉽게 다가갈 수 있는 법이어야 한다고 역설한다.

30여 년만에 본격적 개헌 움직임 불어

우리나라 헌법은 1948년 제헌된 이래 총9번의 개정을 겪었다. 마지막 개헌은 1987년 6월 항쟁 이후 직선제가 명시된 제9차 개헌이다. 하지만 같은 논문은 “개헌은 언제나 집권세력, 더 정확히 말하면 권력자 개인의 필요에 의하여 개시됐다”며 “기껏 나가봤자 당시의 실력관계를 반영한 세력들 간의 담합 정도까지가 전부였다고 해도 과언이 아니다”라고, 지금까지의 헌법은 국가권력을 위한 것이었으며 국민을 위한 것이 아니었다고 비판한다.

오랫동안 개헌되지 않은 헌법이 시대적 가치에 부합하지 않다는 지적에 국회는 지난해 1월 헌법개정특별위원회(이하 개헌특위)를 결성했다. 개헌특위에는 더불어민주당, 자유한국당 등 50여명의 여야 의원이 참석해 기본권, 지방분권에서부터 국회, 사법제도 등 정치·사회적으로 다양한 주제에 대해 논의를 시작했다. 하지만 논의가 1년이상 더뎌지자 문재인 대통령은 정부 차원에서 개헌안을 준비하겠다고 발표하면서 ‘여야가 개헌 합의안을 내면 언제든지 대통령안을 철회하겠다’고 밝혔다. 이에 개헌특위는 지난 3월 12일 문재인 대통령에게 보고할 개헌 자문안을 확정·전달했다. 자문안은 4년 연임 대통령제를 근간으로 하며 헌법 전문에 광주민주화운동, 부마 민주항쟁 등을 언급하고 있다.

논란 속의 대통령 개헌한

이를 받아든 문재인 대통령이 헌법개정안을 발의하며 개헌에 새로운 바람이 일었다. 문재인 대통령은 헌법개정안을 발의하며 “지방선거 때 동시투표로 개헌을 하겠다고 국민들과 약속했다”며 “이를 지키기 위해 헌법이 대통령에게 부여한 개헌발의권을 행사한다”고 밝혔다. 이어 “1년도 넘게 국회의 개헌 발의는 아무런 진척이 없었다”며 “지방선거 동시투표 개헌은 다시 오기 힘든 기회이며, 국민 세금을 아끼는 길”이라고 말했다. 중앙선거위원회에 따르면 이번 지방선거와 개헌 국민투표가 동시에 이뤄지면 1200억원의 투표 비용을 아끼게 된다.

문재인 대통령이 발의한 헌법 개정안에는 기본권, 지방분권, 등에서 큰 변화가 생겼다. 먼저 헌법 전문이 개정됐다. 기존에는 역사적 사건으로 4·19만 명시돼 있었으나 부마항쟁과 5·18민주화운동, 6·10항쟁 등이 추가되며 해당 운동에 참여했던 시민들이 지금의 우리나라를 만들어냈다는 것을 암시하고 있다. 이어 기본권에 대한 보강도 이뤄졌다. 노동 조건 개선과 그 권익 보호를 위해 단체행동권을 가진다는 점이 명확해졌으며 신체와 정신을 훼손당하지 않을 생명권이 신설됐다. 정보기본권이 생겨 알 권리와 자기정보 통제권을 명시하기도 했다. 한편 국제사회가 우리에게 기대하는 인권을 고려해 기본권에 대한 주체가 ‘국민’에서 ‘사람’으로 확대됐다.

이에 개헌특위에서는 내부적으로 의견이 갈렸다. 헌정특위가 운영하는 ‘국민과 함께하는 개헌’ 사이트에서 열람할 수 있는 3월 26일자 헌정특위 회의록에 따르면 자유한국당 김재경 의원은 “대통령 개헌안은 제왕적 대통령제의 폐해 종식이라는 국민적 여망을 저버렸다”며 “퇴임의 전후를 막론하고 불행한 대통령만을 보아온 우리 국민들의 아픔을 외면해 버렸다. 대통령의 권력을 나누거나 줄이지 않고 포장만 4년 연임의 대통령제로 바꿨다”고 말했다.

이에 더불어민주당 최인호 의원은 “(대통령 헌법 개정안이) 제왕적인 대통령의 권한을 그대로 두고 임기만 늘린다는 주장은 헌정특위의 논의를 다 무시한 것과 다름없다”며 “헌법 개정의 마지막 주체이고 결정적인 주체인 국민의 여론은 왜 언급하지 않는지에 대해 지적하지 않을 수 없다”고 말했다.
대통령 발의안에 반발한 자유한국당은 ‘한국당표 개헌안’을 발표 및 당론으로 확정했다. 이는 대통령제와 책임총리제를 골자로하며 대통령의 권한을 축소, 의회의 권한을 강화했다.

이에 따르면 대통령은 ‘외치’, 즉 통일·국방·외교 문제를 담당하게 되며 나머지 행정권은, 대통령이 아닌 국회가 선출한 국무총리가 담당하게 된다. 나아가 기존 법에 따르면 국무총리의 제청으로 대통령이 국무위원을 임명해 내각을 구성하도록 돼 있는데, 한국당표 개헌안에 따르면 대통령은 국회의 동의를 얻어야만 내각을 구성할 수 있게 된다. 같은 개헌안에는 대통령의 헌법개정 발의권도 삭제됐다. 자유한국당은 문재인 대통령의 개헌안 발의를 ‘관제 개헌’이라고 비판해 온 바 있다.

자유한국당은 이미 지난해 ‘개헌특위가 작성한 개헌 보고서가 좌편항 됐다’며 ‘국민개헌 YES! 문재인개헌 NO!’라는 표어를 걸고 문재인 대통령 개헌 저지 긴급 의원총회를 열었다. 하지만 자유한국당이 외친 국회 중심의 국민개헌이 국민들을 위한 국민개헌이라고 보기는 어려운 실정이다. 한국사회여론연구소의 2017년 10월 정기여론조사에 의하면 현재 자유한국당이 주장하는 개헌의 방향에 대한 지지율이 높지 않기 때문이다.

반면 대통령이 발의한 4년 중임 대통령제가 실시돼야 한다는 여론은 40.1%였다. 같은 자료에 따르면 국민 기본권 강화가 중심이 돼야한다는 여론은 55.7%, 권력구조 개편이 중심이 돼야한다는 여론은 39.9%이다. 이에 국민들은 기본권이 보다 재정비된 대통령 발의 개헌안을 지지할 것으로 예상된다.

하지만 대통령 발의 개헌안은 채택되기 위해 큰 장애물을 넘어야한다. 현재 자유한국당이 국회의원 정족수의 1/3 이상을 차지하고 있기 때문이다. 개헌안이 투표에 부쳐지기 위해서는 먼저 국회의 가결을 얻어야한다. 현행법은 개헌안이 정족수의 2/3 이상의 찬성을 통해 가결된다고 말하고 있으며 이를 위해 여당은 자유한국당을 설득해야하는 입장이다.

서지원 기자 sjw_101@uos.ac.kr