[인터뷰] 법학전문대학원 문상덕 교수

기존 지방자치법의 미흡한 측면은
현행 지방자치법의 한계로는 먼저 지방자치단체의 행·재정권, 입법권 등 자치권 보장이 미흡하다는 점을 들 수 있다. 그리고 주민의 대의기관이자 자치입법기관인 지방의회의 권한이 약하고, 지방행정이 과도하게 단체장 중심으로 움직이는 것도 바람직하지는 않다. 또한 주민자치가 매우 미흡해 지방자치의 본질을 실현하지 못한다는 문제도 발생한다. 지방행정에 대한 국가의 관여나 감독이 강하게 작동하는 것도 개선을 요한다.
한편 지방선거에 전면 채택된 정당공천제에도 문제가 있다. 생활정치 중심의 기초의회에서조차 정당의 갈등이 재현되거나, 정당 내 권력구도에 따라 후보자 공천이 이루어질 수 있기 때문이다. 또한 유권자 역시 정당에 가려 후보자의 능력이나 공약을 중시하지 않을 가능성이 있다. 시·군·구의 기초자치단체만이라도 정당공천제를 폐지해 진정한 주민의 대표가 선출되도록 할 필요가 있다.

‘연방제 수준의 지방자치제 도입’ 측면에서 이번 개정안은
사실 연방제 수준의 지방자치제 도입을 위해서는 지방자치에 관한 헌법 개정이 필수적으로 선행돼야한다. 예를 들어, 헌법에 분권국가 지향 선언, 지역대표형 상원을 통한 의회 양원제 도입, 지방자치단체에 대한 과감한 자치권과 국정참여 보장 등을 통해 가능하다. 지난번 대통령 발의 지방분권형 개헌안은 부분적으로 이러한 취지를 담고 있었다.
이번 지방자치법 전부개정을 연방제 수준의 지방자치제 도입 시도로 평가하기는 어렵다고 본다. 개헌이 어려운 현실이므로, 하위 법령의 개정을 통해서라도 현재의 지방자치제를 부분적으로 개선하려는 정부 차원의 시도라 볼 수는 있을 것이다.

재정분권이 이뤄지기 힘든 원인은
이번 개정안에는 재정분권에 관한 내용을 찾아보기 어렵다. 지방자치가 제대로 이뤄지기 위해서는 지방자치단체의 재정력 확충이 필수적이다. 현재 우리나라 지방자치단체들의 재정자립도는 평균 50% 남짓으로 매우 낮은 편이다. 또한 수도권과 비수도권, 도시지역과 농어촌지역의 재정자립의 격차는 매우 큰 편이다.
지방재정력 확충의 가장 핵심적인 요인은 재정분권에 관한 중앙정부의 정책적 의지이다. 사실 개헌이 이루어지지 않더라도 중앙정부의 의지만 확고하다면 지방재정법, 지방교부세법, 지방세법의 개정 등을 통해 지방재정력의 대폭적인 확충이 가능하기 때문이다.
우리나라에서 자주재원의 확대가 어려운 또 다른 이유는 지역 간 인구, 경제력 등의 차이로 인한 재정불균형의 심화 우려 때문이다. 재정조정책을 빼고 일방적으로 자주재원을 확충하게 되면 재정불균형이라는 또 다른 문제가 발생한다. 따라서 재정자립도 제고방안과 함께 지역 간 재정 불균형 해소를 위한 개혁이 동시에 요구된다.

개정안에 포함된 특례시 도입의 효과는
특례시는 새로운 지방자치단체 종류가 아니다. 또한 광역시 급의 행·재정적 특례를 부여하는 것도 아니다. 단지 인구규모 100만 이상의 대도시에 ‘특례시’라는 행정적 명칭을 부여하고, 다른 기초지방자치단체에 비해 상대적인 사무특례를 부여하는 것이다. 물론 인구 규모가 큰 지역의 자율권 확대가 불가피하다는 점에서 일정한 분권 강화의 효과는 기대할 수 있을 것이다.

향후 우리나라 지방자치제도의 개선을 위해서는
우리나라 지방자치법제의 개선 방안으로는 무엇보다도 지방분권형 개헌의 추진이 필수적이다. 이를 통해 지방자치단체의 행·재정권, 입법권 등 자치권을 강화할 헌법적 근거를 마련할 수 있다. 또한 주민자치조직으로서 주민자치회를 도입해 주민자치를 활성화해야 한다. 현재와 같은 단체장 중심 구조를 완화하고, 지방의회의 지위를 강화하는 것도 요구된다. 마지막으로 양원제 도입 등을 통해 지방의 국정참여를 확대하고, 국가의 지방행정 관여·감독을 완화할 수 있는 명확한 규율을 도입할 필요성도 있을 것이다.

정리·사진_ 안효진 기자 nagil3000@uos.ac.kr